最高院或推动建立个人破产制度应对“执行不能”

编者按：法治及信用体系完备的国家，如美国，有个人破产制度。如同企业资产不足以负担债务可以破产一样，个人资产不足以负担债务时亦可破产。当前执行难很多是执行不能，即被执行人并无财产可供执行，即使被判刑100年也确无财产可供执行，此时可由法院宣告被执行人破产。

在2017年6月，最高院就以答个人问的形式（《对潘定心提出的建立和实施个人破产制度建议的答复》附后）就个人破产制度表达了保守的观点，同时表示“最高人民法院一定积极配合国家有关部门的工作，推动个人破产制度的实施。”今年10月，《人民法院报》刊文《积极推动建立个人破产制度》。或许标志着最高院即将推动建立个人破产制度。

积极推动建立个人破产制度

倪寿明

　　关于建立个人破产制度的立法建议，体现的是最高人民法院更高的政治站位、更强的忧患意识、更优的精神状态、更实的思路举措、更好的责任担当，期待得到立法机关及社会各界的积极响应。

　　最高人民法院院长周强10月24日向十三届全国人大常委会第六次会议报告关于基本解决执行难工作时强调，“基本解决执行难”正处于攻坚克难、决战决胜的最后关键时期，也到了推动长远解决执行难问题的窗口期，并为此建议完善执行立法，推动建立个人破产制度，畅通“执行不能”案件依法退出路径。这一建议让个人破产制度再次引起公众和学界的关注。

　　个人破产制度是对应于企业破产制度而言的，是指当作为债务人的自然人的全部资产不能清偿到期债务时，由法院依法宣告其破产并对其财产进行清算和分配，或对其债务进行豁免以及确定当事人在破产过程中和以后应尽义务的一种法律制度。此项制度起源于古罗马，当时罗马帝国商品经济发达，当债务人无力清偿债务时，经两个以上债权人申请，或由债务人承诺以其全部财产供债权人分配后，法院可扣押债务人的全部财产并悉数变卖，公平地分配给各债主。而且，在裁定个人破产后的一定时期内，破产人只有权维持基本生活保障，而不得进行奢侈消费和商业行为。此后，个人破产制度历经长期实践，逐步成熟完善，成为很多国家的一项重要民事制度，我国香港、台湾地区也建有个人破产制度。

　　全国法院在解决执行难攻坚战过程中越来越强烈地感觉到，个人破产制度的缺位造成大量本是“执行不能”的案件也涌向法院并进入执行程序，成为制约执行工作的一个大难题。根据最高人民法院工作报告，有相当一部分案件被执行人完全丧失履行能力、经核查确无财产可供执行，客观上不具备执行条件，即使法院穷尽一切措施，也无法实际执行到位。周强院长在报告中比较系统地介绍了“执行不能”案件的底数：民商事案件中约18％的案件是“执行不能”案件。这类案件所涉债务大致分为两类：一类是法人债务。被执行企业债台高筑、濒临破产，甚至处于无人员、无财产、无办公场所的状态，这些“僵尸企业”在执行中形成大量“僵尸案件”。另一类是自然人债务。一些交通事故、人身损害赔偿、刑事附带民事诉讼等案件，被执行人自始就财力有限，甚至“家徒四壁”，确无清偿能力。

　　从世界各国通例来看，“执行不能”案件属于当事人应当承担的商业风险、法律风险、社会风险，并非法院执行不力所致，需要通过个人破产、社会救助等制度机制予以解决，不属于申请执行的范围，不能进入执行程序。然而，我国因为没有个人破产制度，在债务人无力偿债的情形下，债务人本人不能申请破产，债权人也无法申请债务人的破产，一些债权债务就此成为烂账，长期缠绕着债权人和债务人，让双方都背负着包袱，不仅极大地污染了社会信用，对双方利益也都造成了损害。而法院对于这些无力还债者也是无能为力，这些“执行不能”的案件进而还影响到了法院的声誉。于是，建立个人破产制度的呼声就应运而生。当然，建立个人破产制度的建议并非仅靠主观臆断，需要具备较为完善的社会治理基础，其前提是一个国家或者特定社会的个人信用体系比较完善，配套的管理措施十分严密，可以确保债务人借此恶意逃废债务的可能性极小。而且，个人破产的后果又很严重，使得一般人不到万不得已不敢轻言破产。

我们高兴地看到，全国法院历经三年的基本解决执行难攻坚战，不仅打出了声威，打出了士气，基本形成了具有中国特色的执行制度、机制和模式，而且所形成的三大制度机制成果，为建立个人破产制度提供了有效条件，奠定了较为坚实的工作基础。具体而言，成果之一，是通过推进联合惩戒体系建设，极大地推动了我国诚信体系的建设。此项措施自实施以来，中央发文、政府行动、各方关注、社会参与，让失信被执行人“一处失信、处处受限”。成果之二，是通过推进网络查控系统建设，基本实现了对被执行人主要财产形式的“一网打尽”，基本堵住了债务人恶意逃废债务的可能性。成果之三，是通过建立并规范适用终结本次执行程序，破解了无财产可供执行案件管理上的难题。

　　随着央行个人征信系统的不断完善、《征信业管理条例》的施行，社会保障体系的逐步健全，客观上为建立个人破产制度提供了技术条件。而且企业破产法实施10年来，也为立法机构、司法机构升级破产机制积累了经验。特别是社会各界对于破产理念的接受程度，有了明显提高，越来越多的人认识到，破产是市场经济不可避免的客观现象。对个人来说，破产并不是普通概念上的惩戒，相反，是对陷入严重财务困境的债务人的一种有效保护。对债权人来说，也可以得到公开、公平、公正的债务清偿，而且是对各方债权的平等保护。这些都为个人破产立法的启动提供了良好的社会基础。

　　习近平总书记指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。法因时而立，法因时而进。历史不断前行，法治只有跟上实践的脚步，才能发挥引领和推动社会进步的作用。关于建立个人破产制度的立法建议，体现的是最高人民法院更高的政治站位、更强的忧患意识、更优的精神状态、更实的思路举措、更好的责任担当，期待得到立法机关及社会各界的积极响应。

来源：《人民法院报》2018年10月29日总第7509期，第2版“新闻·评论”。

附：对潘定心提出的建立和实施个人破产制度建议的答复

潘定心先生：

　　您好！建议收悉。经研究，答复如下：

　　建立和实施个人破产制度，有利于陷入严重财务困境的个人或家庭，依法通过个人破产程序，免除一定的债务，使其能够重新通过努力实现正常的生产和生活。因而，个人破产制度对陷入严重财务困境的个人或者家庭有较为重要的保护作用。但是，个人破产制度涉及到个人信用体系的建立与完善以及商业银行的商业化或者市场化的进一步发展等诸多因素。同时，实施个人破产制度需要全国人民代表大会或其常委会予以立法。我们相信，随着中国特色的社会主义市场经济制度的发展与完善，全国人民代表大会或其常委会在总结《中华人民共和国企业破产法》实施的经验的基础上将适时制定个人破产法。最高人民法院一定积极配合国家有关部门的工作，推动个人破产制度的实施。

　　感谢您对人民法院工作的支持！

最高人民法院

二O一七年六月十五日

来源：最高人民法院网站