论法律与政策的关系

近代国家一般实行政党政治，无论是一党制国家还是多党制国家，国家政策体现出的是执政党的意志或者是多党意志的妥协。法律通说是体现国家意志、人民意志。一政党必定标榜代表某一人民群体或者全体人民的利益，执政党更是宣称代表国家利益。在代议制民主下，执政党往往控制立法部门或者行政部门，可以将其政策表现为国家意志——法律。任何一部法律的背后，都可以看到政策导向性；然而政策必然不同于法律，否则法律亦失去其存在必要性。法律与政策是既相通又差异，相互作用又相互制约的关系。

一、法律与政策的相通性

现代立法程序一般是先形成草案或者议案，然后由立法机关审议通过，最后由国家元首签字颁布。草案或者议案的形成过程便是政策植入过程，之后便是不同政策的博弈、修改与妥协过程。在法律实施中，也离不开政策的辅助与补充。

（一） 政策是制定法律的依据

在我国，在制定法律时，以政策为依据，通过法律形式把党的政策国家意志化。我国党委领导下的人民代表大会制中，中国社会主义具体实践与探索中出现的种种问题，往往先经党的代表大会讨论分析并向全国人大提出立法建议，再由全国人大以法的形式予以公布。关于政治方面和重大经济方面的立法，在制定前，全国人大常委会党组应将立法的指导思想和原则呈报中共中央审批。

在议会民主国家，一般由单个或者多个议员提出议案，经议会辩论、修改、通过。除却非党派议员，提出议案的议员必在其议案中植入其所在政党奉行的政策，否则不可能得到议会中同党派其他议员的支持。议员提出的议案亦可能是党内讨论的结果。

可见，若说法律是河，政策便是源。草案或者议案的形成一般都是政策推动的结果。法律不可能是无因之果，往往依据于现行政策或者为了将来政策的执行。甚至法律有时直接冠以政策之名，如美国的国家环境政策法。

（二） 政策指导法律实施

法律制定与实施有与之对应的立法程序、司法程序，这些程序无不复杂而耗时耗力，因为法律具有相对的稳定性与滞后性。而政策的制定与执行一般快速、精准而强有力（甚至在某些情况下压倒法律）。现代社会的发展节奏越来越快，政策在解决不变的法律与变动的社会的这一矛盾方面体现出巨大作用。一方面，对于法律制定时的纰漏或者不足，可以进行法律解释，法律解释不必经历复杂的立法程序，体现出很强的政策性。另一方面，政策指导法律的具体应用。如现在食品安全问题严峻，党中央要求加大整治食品安全力度，最高法即连发通知要求依法严惩危害食品安全犯罪。

当然，政策对法律实施的指导应是宏观、精神的指导，而不能越俎代庖，不能借口政策而违反法律。

（三） 在没有法律明文规定的情况下可以按政策办事

按政策办事体现的是政策对法律的补充作用，实质是政策代替了应有的法律起作用。这只能是一国建国之初的做法，在新中国建国前后都曾大行其道。当国家法制健全后，就不能再以政策代替法律，而应以法律原则解决问题。

（四） 法律保障政策的实现

依据于政策的法律制定后，政策的制定与实施便体现出合法性，可以借用法律的力量对其保障，法律以国家意志属性、国家强制属性、国家规范属性保证政策的实现。当然，明显违法的政策依然被法律所禁止。它实质上也违背了先期政策。

二、法律与政策的差异性

在社会主义国家，政策与法律的互辅性表现的更为明显，但是二者毕竟也未等同。法律与政策的差异性在资本主义国家表现的更为明显，它们往往有严格的权利制约，政策很难直接影响到法律。

（一） 意志属性不同

法律的制定主体只能是立法机关，反映人民的意志；政策的制定主体既可以是立法机关，也可以的行政机关、司法机关，反映出正当的意志。这也是政党需要将政策上升为法律形式的原因之所在。这种“上升”有严格的程序加以限制，并非任何政策都可以成为法律。政策向法律的转换程序不仅是程序问题，亦是意志的实质性问题。任何政党都不可能在党的会议上制定出法律，即使冠以法律名称，也不会受到人民认可。

（二） 表现形式不同

政策性文件可以是公开的也可以是内部的；内容大多规定的比较原则，具有号召性和指导性；其名称多为纲领、宣言、通知、回复、指示、建议等。法律作为国家规范性文件，必须的公开的，“法不公开不为法”；内容详细具体，权利义务界定分明，能够指导人的具体行为；其名称多以“法”结尾。

（三） 实施方式不同

法律体现国家主权，依靠国家强制力保证实施。任何人的违法都将受到法律制裁。政策的现实虽体现出一定的强制性，但并非直接依靠国家强制力，而是依赖政策执行者对上级的敬畏与对政策的忠实。政策仅仅能够依靠法律的强制性保障实施，而并非自己本身具有强制性。

（四） 调整社会关系的范围不同

政策一般借助社会内部结构要素的相互作用，在社会生活的许多领域发挥着指导作用。法律一般调整有重大影响的社会关系，如人权、国家性质、权利与义务等。再者，并非所有政策都能上升为法律，所有法律内容也并非全从政策中来，二者调整范围存在相当大的交叉重合，也有各自独特的调整范围。一种社会关系是由政策还是法律，抑或二者共同调整，看根据具体情况而定，需要考虑国家经济发展水平、法制构建程度、面临主要任务等。

（五） 稳定程度不同

此点前文已提及。法律一旦制定就长期有效，不允许经常修改，也不能轻易撤销。一个法律概念有时就要经过几年甚至十几年的发展。而政策具有较大的灵活性，虽然根本政策具有较高的稳定性，但大量的具体政策往往随着形势的变化而随时调整，否则便不能发挥及时的指导作用。政策的非强制公开性使政策的适时撤销相对容易。

 三、小结

政策非常直接的体现出一种人治性，法律更多体现法治。在一个成熟的法治国家，应当削减政策的显性作用，将其打入幕后，直接以法律调整社会生活。即使不得已需要政策的直接作用，应当慎之又慎，必须经过立法机关与司法程序的认可。

注：本文由笔者作于2011年，同年8月7日初刊于新浪博客。